Wet- en regelgeving

Met welke wet- en regelgeving moet u rekening houden als u uw monument herbestemt? Denk hierbij aan specifieke zaken voor monumenten zoals de omgevingsvergunning en het bouwbesluit. Ook stippen we kort een aantal andere aspecten van wet- en regelgeving aan, die voor ook niet-monumenten van toepassing kunnen zijn. Het belangrijkste is de start: de gang naar uw loket namelijk de gemeente. Dit Kennisdossier is overigens geen volledig overzicht maar geeft u wel inzicht in een aantal belangrijke aspecten die een rol speelt.

De start
  • U start uw herbestemmingsplannen m.b.t. wet- en regelgeving bij uw gemeente.
    Zij beheren en toetsen immers aan het bestemmingsplan en zijn het loket voor de benodigde Omgevingsvergunning.
     
  • Bij een (complexe) herbestemming raden we u bovendien aan een (restauratie)architect in de arm te nemen. Meer hierover leest u in het Kennisdossier Onderzoek & ontwerp. U kunt zich natuurlijk ook laten ondersteunen door een (andere) herbestemmingsprofessional.
Is het een monument?

Een monument is een gebouw met cultuurhistorische of wetenschappelijke waarde. In Nederland zijn er verschillende typen monumenten: rijksmonumenten, provinciale monumenten, gemeentelijke monumenten en beeldbepalende panden in beschermde stads- of dorpsgezichten.

  • Rijksmonument

    Een rijksmonument is een gebouw dat door cultuurhistorische waarde en schoonheid van nationaal belang is. De Rijksoverheid beschermt rijksmonumenten met als doel de monumentale waarde ervan te behouden. Rijksmonumenten vallen onder de Erfgoedwet. Wilt u weten of uw pand hier onder valt, raadpleeg dan het Monumenten-register.
     
  • Provinciaal monument

    Provinciale monumenten zijn gebouwen die op de provinciale monumentenlijst staan. En die vanuit de provincie worden beschermd. Provinciale monumenten komen voor in de provincies Drenthe en Noord-Holland. U kunt bij deze provincies navragen of een gebouw een provinciaal monument is. 
    De provincie Limburg heeft een onafhankelijk provinciaal erfgoedbeleid. De provincie kan aanvullend financieel bijdragen aan de kosten van instandhouding van bepaalde categorieën (rijks)monumenten.

     
  • Gemeentelijk monument

    Als een gebouw van plaatselijk of regionaal belang is, kan de gemeente het op de gemeentelijke monumentenlijst zetten. Bij de afdeling monumentenzorg van de gemeente kunt u navragen of een gebouw op de gemeentelijke monumentenlijst voorkomt.
     
  • Beschermd stadsgezicht of beschermd dorpsgezicht

    Beschermde stads- en dorpsgezichten zijn gebieden met beeldbepalende gebouwen met historische karakteristieken. Voor deze gebieden gelden aparte regels. Zo is een bestemmingsplan voor een beschermd stads- of dorpsgezicht veel gedetailleerder dan een normaal bestemmingsplan. Binnen een beschermd stads- of dorpsgezicht hoeft niet elk pand een monument te zijn. Beschermde stads- en dorpsgezichten vallen onder de Erfgoedwet.
Bestemmingsplan

Hebt u plannen voor een herbestemming en of ingrijpende restauratie, dan is het goed om bij uw gemeente te informeren naar het bestemmingsplan.

In de toelichting staat vaak een beschrijving van de manier waarop met cultuurhistorische waarden en monumenten rekening is gehouden. Het bestemmingsplan kan ook regels bevatten waar een eigenaar van een monument zich aan moet houden. In het bestemmingsplan kunnen gebieden van een archeologische bestemming zijn voorzien waarvoor een verwachtingswaarde bestaat, zoals een oude dorpskern. Als de gemeente een archeologische vondst verwacht op een bepaalde plaats, dan is dit in het bestemmingsplan aangegeven.  Daarnaast kan een archeologische bestemming zijn opgenomen voor een locatie waar daadwerkelijk archeologische vondsten zijn gedaan. Dit kan een rol spelen als u op de plaats van het bestaande gebouw bijvoorbeeld diep moet graven.

In de meeste gevallen heeft u voor het bouwen een omgevingsvergunning nodig. Past uw initiatief niet in het bestemmingsplan, dan kan hiervan worden afgeweken of kan het bestemmingsplan hiervoor worden gewijzigd of herzien. In die situaties dient een procedure te worden doorlopen. Het is gebruikelijk dat de gemeente u hierover informeert.

Tijdelijk gebruik van het gebouw kan ook gebaseerd worden op een nieuwe bestemming. Ook een combinatie van een afwijking van een bestemmingsplan (snel beginnen), gevolgd door bestemmingswijziging is mogelijk.

Omgevingsvergunning

Voor onderhoud en restauratie van een monument is meestal een omgevingsvergunning nodig. Vaak zal bij herbestemming van een monument deze omgevingsvergunning zeker nodig zijn. De omgevingsvergunning is opgenomen is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). U hoeft maar één vergunning aan te vragen voor al uw werkzaamheden. U hebt een vast aanspreekpunt: uw gemeente.

Wel of geen vergunning nodig?

De bescherming van een monument gaat verder dan alleen de gevel. De bescherming, en dus ook de vergunningplicht, geldt voor het geheel. Ook voor het wijzigen van beschermde tuinen en parken, standbeelden of bijvoorbeeld een bijgebouw of hekwerk hebt u een vergunning nodig voor zover die gronden of objecten medebepalend zijn voor de monumentenstatus. Twijfelt u of u een vergunning nodig hebt? Informeer dan bij uw gemeente.

Voor aanpassingen aan interieuronderdelen met monumentale waarde, zoals stucplafonds of historische wandbekleding, is (ook) een vergunning nodig.

In de volgende gevallen is een omgevingsvergunning nodig:

  • Slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een gebouwd rijksmonument, of het zodanig herstellen of (laten) gebruiken van een gebouwd rijksmonument waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht. (artikel 2.1 lid 1 onder f Wabo);
  • Slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een gemeentelijk of provinciaal monument (gebouwd en archeologisch), of het zodanig herstellen of (laten) gebruiken waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht, mits deze activiteiten in een verordening zijn opgenomen als vergunningplichtig. (artikel 2.2 lid 1 onder b Wabo);
  • Sloop van een bouwwerk binnen een rijksbeschermd stads of dorpsgezicht. (artikel 2.1 lid 1 onder h Wabo);
  • Sloop van een bouwwerk binnen een gemeentelijk of provinciaal beschermd gezicht, mits deze sloopactiviteit in de verordening als vergunningplichtig is aangemerkt. (artikel 2.2 lid 1 onder c Wabo).

 

In het Besluit omgevingsrecht (Bor) staat dat er géén omgevingsvergunning nodig is als het:

  • gewoon onderhoud betreft, voor zover ook materiaalsoort en kleur niet wijzigen, en bij een tuin, park of andere aanleg, de aanleg niet wijzigt, of
  • een activiteit betreft die uitsluitend leidt tot inpandige veranderingen van een onderdeel van het monument dat uit het oogpunt van monumentenzorg geen waarde heeft.

Wanneer uw pand zelf geen monument is, maar wel in een rijksbeschermd stads- of dorpsgezicht staat, gelden andere criteria voor vergunningvrij bouwen. In zo’n situatie is geen omgevingsvergunning nodig. Het betreft ondergeschikte aanpassingen van een bouwwerk. Welke dat zijn, zijn in het Bor vermeld.

 

Vergunning bij tijdelijk gebruik?

Ook voor tijdelijk gebruik van een gebouw gelden regels en is meestal een Omgevingsvergunning nodig.

Voor tijdelijke activiteiten die in strijd zijn met het bestemmingsplan, kunnen B&W een omgevingsvergunning verlenen door artikel 2.12, tweede lid Wabo toe te passen. Deze omgevingsvergunning komt overeen met de tijdelijke ontheffing in artikel 3.22 van de Wro.

De vrijstellingstermijn is in artikel 5.16 en volgende van het Besluit omgevingsrecht (Bor) gemaximeerd op vijftien jaar.

    Aanvragen

    Na de voorbereiding dient u uw vergunningaanvraag in via het Omgevingsloket online. Hier kunt u uw aanvraag invoeren met behulp van uw DigiD-inloggegevens. Dient u uw aanvraag liever op papier in? Dan kunt u via de website van het Omgevingsloket een formulier downloaden om deze vervolgens te printen. Uw aanvraag komt terecht bij de instantie die het besluit neemt over uw vergunning. Dat is bijna altijd de gemeente.

    Behandeling aanvraag

    Er zijn twee mogelijke procedures: één voor eenvoudige en één voor complexere aanvragen.

    • Voor eenvoudige aanvragen, vaak voor minder ingrijpende werkzaamheden die de monumentenstatus niet aantasten, krijgt u binnen 8 weken reactie.  Bij deze reguliere voorbereidingsprocedure van 8 weken vraagt de gemeente de gemeentelijke monumentencommissie om advies over de aanvraag. Eventuele belanghebbenden kunnen meestal door bezwaar te maken tegen het besluit hun zienswijze naar voren brengen. De procedure kan maximaal met 6 weken verlengd worden. Bij termijnoverschrijding wordt de vergunning automatisch van rechtswege - verleend.
    • Complexere aanvragen verlopen via de uitgebreide procedure en nemen maximaal 6 maanden in beslag; het beoordelen kost meer tijd en de gemeente wint advies in bij de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed. Bij deze uitgebreide voorbereidingsprocedure van 26 weken vraagt de gemeente naast de gemeentelijke monumentencommissie ook advies aan de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed.

    De Rijksdienst is verplicht te adviseren in geval van:

    • (gedeeltelijke) sloop;
    • ingrijpende wijziging;
    • functiewijziging van het pand of een deel daarvan, waarbij sprake is van ingrijpende bouwkundige werkzaamheden;
    • reconstructie. 

    De Rijksdienst geeft bij voorkeur in een vroeg stadium advies. De dienst kan op verzoek van de gemeente bij een vooroverleg aanwezig zijn.

    Soms is betrokkenheid van de Rijksdienst bij de uitvoering nodig na de vergunningverlening. Dit wordt dan in het advies vermeld.

    Is het monument buiten de bebouwde kom gelegen dan vraagt de gemeente ook advies aan de provincie, officieel het College van Gedeputeerde Staten.

    De gemeente neemt vervolgens eerst een ontwerpbesluit. Als het ontwerpbesluit ter inzage ligt, kan iedereen – buren, belangengroepen en de aanvrager zelf als hij het niet eens is met het voorgenomen besluit – daar binnen 6 weken op reageren in een zienswijze. Daarna wordt het definitieve besluit genomen. De procedure kan maximaal 6 weken worden verlengd.
    Bij termijnoverschrijding wordt de vergunning niet automatisch van rechtswege verleend. Wel kan de aanvrager de rechter inschakelen bij het uitblijven van een beslissing. Deze kan de gemeente dan een dwangsom opleggen.

    Bouwbesluit

    Waarom een Bouwbesluit?

    Het Bouwbesluit is landelijke regelgeving die borgt dat gebouwen in Nederland veilig, gezond, bruikbaar, energiezuinig en milieuvriendelijk zijn. Het Bouwbesluit bevat voorschriften (of eisen, die termen worden door elkaar gebruikt) voor de minimumkwaliteiten. In de praktijk worden gebouwen - woningen, hotels of een andere functie - vaak van veel hogere kwaliteit gemaakt omdat de consument daarom vraagt.

    Het Bouwbesluit bevat voorschriften voor verschillende situaties: voor nieuwbouw, verbouw en voor bestaande bouw. Bestaande gebouwen moeten minimaal aan de eisen voor bestaande bouw voldoen, ook als er geen plan om te verbouwen bestaat. Het niveau bestaande bouw is het laagste kwaliteitsniveau dat maatschappelijk acceptabel is. De voorschriften voor verbouw en nieuwbouw komen op tafel als een verbouw- of nieuwbouwplan wordt gemaakt.

    Bouwbesluit 2012

    Op 1 april 2012 werd het Bouwbesluit 2012 van kracht. Deze opvolger van het Bouwbesluit 2003 maakt herbestemmen, het verbouwen van leegstaande gebouwen voor een andere functie, eenvoudiger. Onder het Bouwbesluit 2003 moest een verbouwplan, enkele uitzonderingen daargelaten, aan nieuwbouweisen voldoen, tenzij B&W wilde meewerken aan een verzoek om ontheffing voor die nieuwbouweisen. Bouwbesluit 2012 verandert dat principe.

    Voor het grootste deel van alle kwaliteitsaspecten is een verbouwniveau - voorschriften voor verbouw - geïntroduceerd dat stelt dat mag worden volstaan met het 'rechtens verkregen niveau'. Bij verbouw kan dikwijls worden volstaan met het 'rechtens verkregen niveau'. Vrij vertaald betekent dit, dat de kwaliteit na de verbouwing niet slechter mag zijn dan het kwaliteitsniveau dat voor de verbouwing toelaatbaar was. Een uitzondering op de regel is als het kwaliteitsniveau voor de verbouwing hoger was dan het nieuwbouwniveau. In het geval de kwaliteit hoger was dan het nieuwbouwniveau mag het kwaliteitsniveau na de verbouwing lager zijn, met het nieuwbouwniveau van het Bouwbesluit 2012 als ondergrens. Het kwaliteitsniveau dat voor de verbouwing toelaatbaar was, is het rechtmatig ontstane kwaliteitsniveau, rekening houdend met het zogenoemde autonome kwaliteitsverlies. Het autonome kwaliteitsverlies is de kwaliteitsvermindering door reguliere slijtage en veroudering, mits het kwaliteitsniveau voor bestaande bouw niet wordt onderschreden.

    Het kwaliteitsniveau van een bouwwerk mag, behalve bij een gemeentelijke of rijksmonument, niet lager zijn dan het kwaliteitsniveau voor bestaande bouw van het Bouwbesluit 2012, ook niet als de kwaliteit voor de verbouwing al lager was dan het niveau voor bestaande bouw.

    Op het uitgangspunt van ‘rechtens verkregen niveau’ zijn een paar uitzonderingen. Bij bijvoorbeeld brandveiligheid geldt voor bepaalde aspecten een hoger eisenniveau, terwijl bij de bruikbaarheid soms mag worden uitgegaan van een lager eisenniveau. Dit laatste biedt de mogelijkheid om te kunnen profiteren van de toekomst gerichte bouwkwaliteit die in de nieuwbouweisen, zoals bij de verdiepingshoogte van 2,6 m is ingebouwd. Door na verbouwing met een verdiepingshoogte van 2,1 m te kunnen volstaan. Dit geeft ruimte voor een flexibele indeling, doordat bijvoorbeeld leidingen kunnen worden opgenomen onder een verhoogde vloer of boven een verlaagd plafond. Een bijkomend voordeel van deze nieuwe systematiek is dat de indiener van een verbouwplan, zonder tussenkomst van het bevoegd gezag (de gemeente), weet welk eisenniveau op zijn verbouwplan van toepassing is. Voorheen moest de gemeente namelijk op elk aspect waar bij een verbouwing van de nieuwbouweisen toestemming verlenen.

    De gewijzigde voorschriften leiden zodoende niet alleen tot een vergroting van de praktische en financiële haalbaarheid van renovatie en transformatie, maar ook tot een vermindering van de administratieve rompslomp en een eenvoudiger procedure. Met deze nieuwe systematiek wordt voor de indiener van een verbouwplan de haalbaarheid van renovatie en transformatie vergroot. De flexibiliteit van bestaande gebouwen kan daardoor bij een verbouwing beter worden benut en de financiële haalbaarheid vergroot.

    Afwijkmogelijkheden voor monumenten

    Voor verbouw van een monument gelden in principe dezelfde voorschriften als voor een normaal bouwwerk. Wel bestaat er de mogelijkheid om in de Omgevingsvergunning voor verbouw van het monument lagere eisen te stellen, in afwijking van het Bouwbesluit. De Omgevingsvergunning voor het monument overrulet dan als het ware de voorschriften in het Bouwbesluit 2012 (artikel 1.13).

    Op die manier kan een trap die niet aan de eisen voor bestaande bouw voldoet, een monumentale gevel van een kasteel met onvoldoende ramen en deuren van een kerk die bij het openen hinder zouden kunnen opleveren voor passerend verkeer, toch gehandhaafd blijven.

    Deze op behoud van het monument gerichte afwijkingen van de bouwvoorschriften kunnen wel consequenties hebben voor het gebruik. Als je meer mensen wil toelaten in een monument en daarvoor meer nooduitgangen nodig zijn, kan het gebeuren dat die nooduitgangen in strijd zijn met de bestaande monumentenvergunning. Ondanks dat de monumentenvergunning de voorschriften van het Bouwbesluit 2012 overruled kan dan geen toestemming worden verkregen om meer personen in het monument toe te laten dan het aantal dat uitgaande van de beschikbare nooduitgangen verantwoord is. Als die extra nooduitgangen echt nodig zijn om het monument te kunnen behouden, kan het dus nodig zijn dat er een monumentenvergunning wordt afgegeven die extra nooduitgangen mogelijk maakt. Dit vraagt om samenwerking tussen de toetsers aan het Bouwbesluit 2013 en toetsers van de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het verbouwen van een monument.

    Nieuwe spelregels bij herbestemmen

    In het verleden bestond in de praktijk de nodige onduidelijkheid over welke voorschriften van toepassing zijn voor herbestemmen. Dan krijgt een bestaand gebouw immers een nieuwe functie en daarvoor kan een verbouwing nodig zijn. Met het Bouwbesluit 2012 heeft de wetgever deze onduidelijkheid weggenomen. Bij het louter veranderen van gebruiksfunctie – (of bestemming in het bestemmingsplan) – is geen sprake van bouwen. Dat wil zeggen dat het gebouw uitgaande van de nieuwe functie- of bestemming moet voldoen aan de voorschriften voor bestaande bouw van het Bouwbesluit 2012, dus niet aan de nieuwbouw- of verbouwvoorschriften. De nieuwe functie moet overigens ook voldoen aan het  bestemmingsplan.  Voor het in gebruik nemen van een kantoorgebouw als woongebouw is dus geen omgevingsvergunning voor het (ver) bouwen nodig voor de functiewijziging. Er is echter wel een omgevingsvergunning voor het bouwen nodig als er in dat gebouw een vergunningplichtige verbouwing plaatsvindt.

    De woningen moeten wél voldoen aan de voorschriften voor bestaande bouw, dat is immers de maatschappelijke acceptabele ondergrens die altijd geldt. Ook de verbouwing die eventueel nodig is om aan de eisen voor bestaande bouw te kunnen voldoen kan vergunningplichtig zijn. Voorbeelden daarvan zijn een verandering van een brandcompartiment of van de draagconstructie. Welke verbouwingen vergunningsvrij zijn volgt uit bijlage II van het Besluit omgevingsrecht.

    In onderstaand schema staat aangegeven in welke situatie wel of geen Omgevingvergunning noodzakelijk is.

    Schema: Wel of geen Omgevingvergunning voor herbestemmen?

    Wel of geen Omgevingvergunning voor herbestemmen?

    Welke eisen bij verbouw?

    Zodra een gebouw fysiek aangepast wordt om de nieuwe functie te accommoderen, is een Omgevingsvergunning vereist. Dit geldt niet als de fysieke aanpassing omgevingsvergunningsvrij is als bedoeld in bijlage I van het Besluit Omgevingsrecht.
    De delen van het gebouw die verbouwd worden - of dat nu is omdat zonder die verbouwing niet aan het eisenniveau voor bestaande bouw voldoet of omdat de initiatiefnemer het gebouw wil aanpassen, bijvoorbeeld omdat zijn opdrachtgever of afnemer dat wenst, ‘vrijwillig’ een hogere kwaliteit wil realiseren - moeten dan na de verbouwing minimaal voldoen aan de verbouwvoorschriften.

    Het verbouwniveau geldt dus alleen voor die delen die fysiek gewijzigd worden. Dat volgt uit artikel 4 van de Woningwet. De delen die ongewijzigd blijven, hoeven alleen te voldoen aan de eisen voor bestaande bouw. Voor een klein aantal afdelingen geldt dat geen specifiek verbouwniveau is vastgelegd. Op deze kwaliteitsaspecten wordt het verbouwplan altijd getoetst aan de nieuwbouwvoorschriften (*).

    (*) Is de in artikel 1.12 van het Bouwbesluit 2012 gegeven hoofdregel bij verbouw. De hoofdregel geldt voor de hoofdstukken 2 t/m 5. Voor hoofdstuk 6, de voorschriften voor installaties, is in het tweede lid van dat artikel bepaald dat bij het gedeeltelijk vernieuwen of veranderen of het vergroten van een installatie het rechtens verkregen niveau van toepassing is. Als de installatie geheel wordt vernieuwd dan geldt voor die installatie het nieuwbouwniveau.

    Schematisch ziet dat er als volgt uit:

    Welke eisen bij verbouw?

    Wat betekent rechtens verkregen niveau in de praktijk?

    De hiervoor beschreven spelregels geven nog geen uitsluitsel aan welke kwaliteitseisen een verbouwing in de praktijk moet voldoen. Voor het beantwoorden van die vraag, is het nodig het begrip 'rechtens verkregen niveau' toe te lichten. Dat wordt beschreven als: 'het actuele kwaliteitsniveau van (het betreffende constructieonderdeel van) het bouwwerk voor zover dat niveau rechtmatig is en niet ligt onder het minimumniveau'. Met rechtmatig wordt bedoeld dat in het verleden is gebouwd en verbouwd conform de toen geldende voorschriften, waarbij rekening gehouden mag worden met natuurlijke slijtage en andere autonome afname van de technische kwaliteit in de loop der jaren. Dat rechtmatig tot stand gekomen gebouw moet overigens, zelfs als oorspronkelijk vergunde niveau lager is, voldoen aan het eisenniveau voor bestaande bouw van het Bouwbesluit 2012,

    Dit betekent dat een verbouwplan het actuele kwaliteitsniveau kan handhaven, mits het hoger is dan niveau bestaande bouw (de absolute ondergrens). Bij verbouwing mag het niveau echter bij de meeste aspecten niet lager worden dan de actuele kwaliteit! Tenzij de actuele kwaliteit hoger is dan de huidige nieuwbouwvoorschriften, dan mag worden verbouwd tot dat niveau. Het rechtens verkregen niveau is dus geen vaststaand niveau, het kan per gebouw en zelfs per verdieping of constructieonderdeel verschillen met als begrenzing de kwaliteitsniveaus die zijn gedefinieerd voor bestaande bouw en nieuwbouw. De gemeente kan een hoger kwaliteitsniveau niet afdwingen, maar natuurlijk is het wel toegestaan om vrijwillig een hoger kwaliteitsniveau te realiseren. Vaak wordt daarom gesproken van een toetsniveau in plaats van een kwaliteitsniveau.

    Wat betekent rechtens verkregen niveau in de praktijk?

    Tijdelijk gebruik en het Bouwbesluit

    Het Bouwbesluit 2012 stelt minder zware eisen bij het bouwen van een tijdelijk bouwwerk dan bij een permanente bouwwerk. Tijdelijk bedoelde bouwwerken moeten wel minimaal voldoen aan de eisen van bestaande bouw. Het is de indiener van de aanvraag om omgevingsvergunning voor het bouwen die bepaalt of een bouwwerk een tijdelijk bouwwerk of een regulier bouwwerk is. Ook als uit het bestemmingsplan volgt dat een bouwwerk alleen een tijdelijk bouwwerk kan zijn is er sprake van een tijdelijk bouwwerk als bedoeld in het Bouwbesluit 2012. Een tijdelijk bouwwerk moet in principe na het verstrijken van de instandhoudingstermijn verplaatst of gesloopt worden. Als het bestemmingsplan toch of alsnog voorziet in het toestaan van een permanent gebouw, dan mag het bouwwerk blijven staan, op voorwaarde dat het bouwwerk alsnog in overeenstemming wordt gebracht met de nieuwbouweisen van het Bouwbesluit 2012. Daarmee wordt voorkomen dat een bouwwerk als tijdelijk bouwwerk wordt aangemerkt om de nieuwbouweisen te ontlopen.

    Overige aandachtspunten

    Hieronder leest u een aantal aspecten van wet- en regelgeving die ook van toepassing kunnen zijn. Onderstaande opsomming is niet volledig!

    Crisis- en herstelwet

    Crisis- en herstelwet (Staatscourant 31 oktober 2013). Wanneer dit besluit in werking treedt, zal het herbestemmen van leegstaande gebouwen - tijdelijk of permanent - procedureel sterk worden vereenvoudigd en in veel meer gevallen mogelijk zijn. Oorspronkelijk was de wet bedoeld om het land versneld uit de crisis te helpen en herstel in te zetten. Inmiddels heeft de wetgeving een permanent karakter gekregen.

    Besluit omgevingsrecht (BOR)

    Het Besluit omgevingsrecht maakt het mogelijk bouwwerken zonder vergunning te bouwen of verbouwen. Het betreft ondergeschikte bouwactiviteiten. Daarnaast is het mogelijk aanpassingen aan bestaande bouwwerken aan te brengen, die strijdig zijn met het bestemmingsplan. Daarvoor wordt een korte procedure van acht weken gevolgd, de zogeheten reguliere procedure. In korte tijd kunnen bouwactiviteiten worden vergund die afwijken van de regels van een bestemmingsplan, zoals uitbreidingen van gebouwen. Verandering van gebruik van bestaande gebouwen kan ook via deze reguliere procedure. Voorheen was het nodig de uitgebreide procedure van 26 weken te volgen.

    Oorspronkelijk werd de lijst met bouwactiviteiten en gebruiksveranderingen aangeduid als ‘kruimelgevallenlijst’. Echter, alleen de procedure is als ‘kruimel’ te beschouwen. De lijst bevat tegenwoordig ook mogelijkheden voor forse uitbreiding van gebouwen of nieuwe gebouwen op een perceel met een bestaand hoofdgebouw.

    Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht waarin dit alles is geregeld, bevat wel een beperking voor monumenten en een beschermd stads- en dorpsgezicht. Bij monumenten kan niet vergunningvrij worden gebouwd en kan alleen uit de kruimelgevallenlijst worden gekozen voor zover dit in, aan, op of bij een monument plaatsvindt. In een beschermd stads- en dorpsgezicht zijn alleen inpandige veranderingen mogelijk.

    Leegstaande gebouwen kunnen voor 10 jaar tijdelijk een andere bestemming krijgen. Dit kon nu al voor maximaal 5 jaar, maar dat blijkt in de praktijk te kort voor een sluitende business case. Bij een afschrijvingstermijn van 10 jaar zal een tijdelijke andere bestemming in veel meer gevallen mogelijk worden. Bovendien hoeft de tijdelijkheid van de behoefte niet langer te worden "bewezen".

    Leegstandsverordening

    Een aantal gemeenten heeft een leegstandsverordening ingesteld voor een bepaald gebied op basis van de Leegstandswet. Binnen dit gebied moeten eigenaren van vastgoed leegstand melden bij de gemeente. De gemeente neemt vervolgens contact op met de eigenaar om samen te verkennen hoe toegewerkt kan worden naar een nieuwe functie voor het incourante vastgoed. In de verordening kan ook worden opgenomen dat de gemeente bij langdurige leegstand zelf een huurder mag aandragen.

    Wet kraken en leegstand

    Dankzij de Wet kraken en leegstand verloopt de handhaving bij gekraakte panden efficiënter en sneller. Met inwerkingtreding van de wet per 1 oktober 2010 is kraken te allen tijde verboden. Tot 2010 gold de zogeheten één jaarstermijn, waardoor panden die langer dan een jaar leeg stonden gekraakt konden worden zonder dat dit strafbaar was. Met het schrappen van deze termijn zijn bewijsrechtelijke problemen opgelost, omdat het Openbaar Ministerie (OM) niet meer hoeft aan te tonen dat het desbetreffende pand minder dan een jaar niet in gebruik was.

    Het OM is de centrale partij om te bepalen of er sprake is van kraken en of hiertegen strafrechtelijk zal worden opgetreden. Dit neemt niet weg dat in de verschillende driehoeksoverleggen tussen gemeenten, politie en het OM afspraken zijn gemaakt over het bij elkaar brengen van alle relevante informatie. Zo is voor het OM van groot belang te weten wat de bedoelingen van de eigenaar met een leegstaand pand zijn om te beslissen over de urgentie van ontruiming en eventuele vervolging.

    Brandveiligheid

    De regels voor brandveiligheid van gebouwen staan in het Bouwbesluit 2012. Een gebouw moet altijd voldoen aan de voorschriften die staan in het Bouwbesluit 2012.

    Gaat het om een gebouw met een verhoogd risico, zoals een kinderdagverblijf of hotel, dan moet u een omgevingsvergunning voor brandveilig gebruik aanvragen.
    Een gebruiksmelding is verplicht als er meer dan 50 mensen in een gebouw kunnen verblijven, bijvoorbeeld kantoren, restaurants of sportscholen.
    Zowel bij een gebruiksvergunning als bij een gebruiksmelding kan en mag de gemeente nadere eisen stellen. Het gaat dan niet om een hoger eisenniveau, maar om zaken die voor de betreffende situatie niet in het Bouwbesluit 2012 zijn uitgewerkt, en die wel uit oogpunt van brandveiligheid noodzakelijk zijn. Dit kan bijvoorbeeld gaan om de capaciteit van vluchtroutes.

    Asbest

    Materialen met asbest hoeft u niet altijd te (laten) verwijderen. Als het asbest in materiaal zit en er niets mee gebeurt, is verwijdering niet nodig. Zit het asbest niet in materiaal dan kunnen de asbestvezels snel vrij komen. In dat geval moet u het afschermen of (laten) verwijderen.

    Voor de start van renovatie- of sloopwerkzaamheden moet duidelijk zijn of er asbest in het gebouw zit, waar het asbest zit en hoe de situatie is. U schakelt hiervoor een gecertificeerd asbestinventarisatiebedrijf in. Dit bedrijf geeft aan hoe groot de risico’s zijn van de geplande werkzaamheden. Hoe hoger het risico, hoe zwaarder de maatregelen.

    Als er sprake is van asbest moet u een sloopmelding doen. Dit volgt uit het Bouwbesluit. Een sloopmelding kunt u doen via de website Omgevingsloket online. Of bij de gemeente via het formulier van het Omgevingsloket online.

    Bodemverontreiniging

    Bodemverontreiniging is in het verleden vooral veroorzaakt door bedrijven. Bijvoorbeeld door chemische wasserijen, verffabrieken of autosloperijen die zware metalen en chemische stoffen gebruikten. De overheid wil vervuilde plekken aanpakken, die een bedreiging vormen voor mensen of ecosystemen. Hiervoor heeft de overheid onder meer financiële stimuleringsregelingen. De vervuiler of eigenaar moet de vervuilde grond zo snel mogelijk opruimen.

    Parkeren

    De gemeente kan regels stellen waar de eigenaar en of huurder van het object parkeert. Als er in een fabriek woningen gecreëerd worden, kan de gemeente eisen stellen dat de bewoners op eigen terrein parkeren. Oorspronkelijk werden parkeernormen gesteld op basis van de Bouwverordening. Tegenwoordig staan parkeernormen veelal in bestemmingsplannen of in een daarin genoemde beleidsregel. Welke parkeernormen kunnen worden gesteld en hoe aan die normen invulling moet of kan worden gegeven is een bijzondere tak van sport. Gemeenten en ook adviesbureaus kunnen inzicht geven in de mogelijkheden en de manier waarop hiermee wordt omgegaan voor uw initiatief.

    Welstand

    Om te mogen toetsen aan redelijke eisen van welstand moet een Nederlandse gemeente het eigen welstandsbeleid hebben vastgelegd in een welstandsnota. De welstandsnota is gebaseerd op artikel 12a van de Woningwet. In deze nota zijn de beleidsregels vastgelegd met daarin de welstandscriteria en welstandskaders die worden toegepast bij de welstands-beoordeling van de bouwplannen. Het is mogelijk dat een gemeente welstandsvrije gebieden aanwijst waarin geen welstandsbeleid wordt gevoerd. Het is zelfs mogelijk om voor het gehele gemeentelijke gebied een welstandsvrij beleid te voeren, dat wil zeggen dat de gemeente de architectonische kwaliteit overal vrij laat. Enkele gemeenten hebben daartoe besloten en hebben dus geen welstandsbeleid en geen welstandsnota (meer).

    Elke aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van bouwwerken moet worden getoetst aan 'redelijke eisen van welstand'.

    Bijzondere planten en dieren

    Op basis van de Wet Natuurbescherming en de Flora en Faunawet gelden beschermingsregimes voor specifieke gebieden en voor bijzondere planten en dieren. In gebouwen trekken bijvoorbeeld vleermuizen en varens de nodige aandacht van ecologen en van de directe omgeving. Veelal kan met het treffen van de juiste maatregelen en het volgen van de juiste procedure, een goede balans worden bereikt tussen het voldoen aan de wettelijke eisen en uw initiatief. Voor tegenstanders is het een van de eenvoudigste manieren een project tegen te houden.

    Geluidshinder

    Eén van de wetten waar herbestemming in de praktijk vaak tegenaan loopt is de Wet geluidhinder (Wgh). Veel kantoorpanden staan op drukke locaties, langs snelwegen, spoorlijnen en bij vliegvelden. Deze locaties zijn voor kantoren vaak ideaal omdat ze goed te bereiken zijn voor werknemers en klanten.

    Bij herbestemming van kantoren tot bijvoorbeeld woningen kan het nodig zijn dat hiervoor het bestemmingsplan wordt aangepast. Dan wordt als een woonbestemming vastgesteld. In dat geval worden andere regels van kracht en is de locatie aan de drukke snelweg ineens problematisch. In dat geval wordt getoetst aan de normen die in de Wet geluidhinder zijn opgenomen. Een woning moet aan strengere geluidseisen voldoen dan een kantoor. De maatregelen om aan deze eisen te voldoen kunnen flink in de papieren lopen. Daarom is het belangrijk om inzicht te hebben in de invloed van de Wet geluidhinder op de herbestemming van leegstaande kantoren.
    In een centrumgebied komt het voor dat een kantoorgebouw een centrum- of gemengde bestemming heeft waarbinnen kantoren en wonen zijn toegestaan. In dat geval kunnen appartementen direct worden vergund, zonder aanpassing van het bestemmingsplan en dus zonder toetsing aan de Wet geluidhinder.

    Wet geluidhinder

    De Wet geluidhinder heeft niet betrekking op alle vormen van geluid:

    • Toestellen en geluidwerende voorzieningen (bijvoorbeeld Besluit geluidproductie bromfietsen)
    • Industrielawaai, voor zover dit betrekking heeft op industrieterreinen waar zich 'grote lawaaimakers' kunnen vestigen
    • Wegverkeerslawaai (behalve 30 km/hwegen)
    • Spoorweglawaai
    • Geluidbelastingkaarten en actieplannen (uitwerking Europese richtlijn Omgevingslawaai)

     

    Begripsdefinities

    Het belangrijkste onderscheid dat gemaakt wordt in de Wet geluidhinder is het verschil tussen geluidgevoelige bestemmingen en niet-geluidgevoelige bestemmingen.

    Onder geluidgevoelige bestemmingen vallen de volgende objecten:

    • Woningen.
      Gebouwen die voor bewoning gebruikt worden of daartoe bestemd zijn.
    • Geluidgevoelige terreinen.
      Terreinen die behoren bij andere gezondheidszorggebouwen dan algemene, categorale en academische ziekenhuizen, evenals verpleeghuizen, voor zover deze bestemd zijn of worden gebruikt voor de in die gebouwen verleende zorg, of woonwagenstandplaatsen.
    • Andere geluidgevoelige gebouwen.
      Onderwijsgebouwen, met uitzondering van delen van het gebouw die niet zijn bestemd voor geluidgevoelige onderwijsactiviteiten, zoals kantoorgedeelte;
      Ziekenhuizen en verpleeghuizen (beide gezondheidszorgfunctie met bedgebied en vaak ook voor bedgebonden patiënten);
      Andere gezondheidszorggebouwen:
      Verzorgingstehuizen (groepswoning voor zorg)
      Psychiatrische inrichtingen (gezondheidszorgfunctie met bedgebied)
      Medische centra (gezondheidszorgfunctie)
      Poliklinieken (gezondheidszorgfunctie zonder bedgebied)
      Medische kleuterdagverblijven (bijeenkomstfunctie voor kinderopvang of gezondheidszorgfunctie, met bedgebied)

    De tussen haakjes geplaatste gebruiksfunctie is de in het Bouwbesluit 2012 bedoelde gebruiksfunctie die typerend is voor een gebouw of een gedeelte van een gebouw met de betreffende in de Wet geluidhinder bedoelde geluidsgevoelige bestemming.
    Op basis van jurisprudentie zijn nog andere gebouwen geluidsgevoelig zoals kinderdagverblijven, vakantiehuizen/recreatiewoningen, hotels/motels.

    Een ander belangrijk begrip dat in de Wet geluidhinder voorkomt is 'gevel'. Een gevel waarin geen te openen delen zijn wordt een blinde of een dove gevel genoemd. Deze worden in de Wet geluidhinder specifiek genoemd als zijnde geen gevel. Ze behoeven vanuit de Wet geluidhinder geen toetsing. De term dove gevel is geen Bouwbesluit 2012 term. Zodoende stelt het Bouwbesluit 2012 geen specifieke eisen aan een dove gevel.

    Geluidgevoelig vs. niet-geluidgevoelig

    De Wet geluidhinder beschermt geluidgevoelige objecten tegen geluidhinder. In de wet zijn bepaalde grenswaarden opgenomen. Er is een ondergrens (de voorkeursgrenswaarde) en een bovengrens (de maximaal toelaatbare geluidbelasting). De voorkeursgrenswaarde is de geluidbelasting die altijd toelaatbaar is op de gevel van de geluidgevoelige bestemming. De normering is per geluidsbron en per geluidgevoelige bestemming verschillend, daarnaast is de normering ook afwijkend voor nieuwe situaties en wijzigingen aan bestaande situaties.

    Zonering

    De Wet geluidhinder geeft een aantal zones aan om omgevingslawaai voor geluidgevoelige objecten binnen de perken te houden. Het gaat hier om zones langs wegen, spoorwegen en rond industrieterreinen. Deze zones en de breedte hiervan, voor bijvoorbeeld wegen zijn in de Wet geluidhinder opgenomen. De breedte van de geluidszone is afhankelijk van het aantal rijstroken. Die breedte is zo bepaald dat er buiten een zone over het algemeen geen geluidniveaus voorkomen die boven de voorkeursgrenswaarde liggen. De hoogte van de grenswaarde hangt af van onder andere het type lawaai, de functie van het gebouw, de situatie (bestaande bouw of nieuwbouw) en van de ligging (binnen of buiten een stedelijk gebied).

    Implicaties voor herbestemming

    Wanneer er plannen zijn voor het bouwen van geluidgevoelige gebouwen binnen een zone, dan moet worden aangetoond dat de voorkeursgrenswaarde niet wordt overschreden. Wanneer de geluidbelasting tussen de voorkeursgrenswaarde en de uiterste grenswaarde ligt, dan moeten er maatregelen getroffen worden.

    Als de geluidbelasting op bijvoorbeeld een bestaande woning boven de voorkeursgrenswaarde ligt, dan moet eerst worden onderzocht welke maatregelen mogelijk zijn om alsnog aan deze waarden te voldoen. Mocht dit niet lukken, dan kan er een hogere waarde vastgesteld worden op basis van een goede onderbouwing. De hogere waarde mag nooit boven de in de wet uiterste grenswaarde uitkomen. Daarnaast is er ook een aantal eisen als er een woning gebouwd wordt, of wanneer een kantoor herbestemd wordt tot een geluidgevoelig object met een hogere geluidbelasting dan de voorkeursgrenswaarde.

    • Er moet een reden zijn om af te wijken van de voorkeursgrenswaarde.
    • Elke woning moet een geluidsluwe gevel bevatten (een gevel waarbij de geluidbelasting onder de voorkeursgrenswaarde komt).
    • De verblijfsruimten (woonkamer, slaapkamer) moeten zoveel mogelijk aan de kant van de geluidsluwe gevel worden gesitueerd.
    • De geluidbelasting op geluidgevoelige bestemmingen wordt volgens artikel 1.5 van de 'Reken en meetvoorschrift geluidhinder 2006' gemeten op de gevel van de geluidgevoelige bestemming.

    Het onderscheid tussen geluidgevoelige objecten en niet-geluidgevoelige objecten in de Wet geluidhinder heeft gevolgen voor de herbestemming van leegstaande kantoorgebouwen. Dit geldt echter niet voor een kantoor dat getransformeerd wordt in een niet-geluidgevoelig object, zoals een museum. Dit maakt herbestemming bij een kantoorgebouw aan de rand van de snelweg vooral aantrekkelijk voor een niet geluidgevoelige bestemming.

    Als een beoogde herbestemmingsvorm een wel geluidgevoelige bestemming is, dan vraagt dat om meer onderzoek en voorzieningen en soms ook toestemmingen om aannemelijk te maken dat aan de geluidsvoorschriften is voldaan. Dan is onderzoek nodig en eventueel het treffen van maatregelen of gemotiveerde vaststelling van een hogere waarde, zoals hiervoor beschreven.

    Doordat er meer eisen worden gesteld aan geluidgevoelige objecten dan aan niet geluidgevoelige objecten kan het zijn dat herbestemming van een niet-geluidgevoelige naar een geluidgevoelige bestemming in sommige gevallen niet rendabel zal zijn en daardoor als optie afvalt. In die zin kan de Wet geluidhinder dus een belemmering vormen voor de herbestemming van leegstaande kantoorgebouwen. In de praktijk zijn allerlei situaties van een passende oplossing voorzien. Inmiddels is hiermee ruime ervaring opgedaan en kunnen opgedane kennis en expertise snel en adequaat worden ingezet.

    Omgevingswet en Crisis- en herstelwet

    De Omgevingswet treedt op 1 januari 2021 in werking. Deze wet vervangt vele andere wetten en de bijbehorende Algemene Maatregelen van Bestuur nog veel meer regelingen. De focus die nu veelal lag op een ‘goede ruimtelijke ordening’ wordt verbreed naar de zorg voor de ‘fysieke leefomgeving’. Bijvoorbeeld de inrichting van de openbare ruimte, de milieuactiviteiten van bedrijven en welstand.

    De bedoeling is dat met het samenbrengen van alle regelingen in één Omgevingswet en vier AMvB’s een beter overzicht ontstaat waaraan een initiatief wordt getoetst. De daadwerkelijke toetsing vindt plaats aan één omgevingsplan per gemeente waarin dan ook alle relevante bepalingen zijn ondergebracht.

    Belangrijk is verder dat het accent meer komt te liggen op vroegtijdige afstemming van uw initiatief met omwonenden en andere partijen, zoals de gemeente. En dat het aanpassen van regelingen voor het mogelijk maken van uw initiatief eenvoudiger en beter mogelijk wordt ten opzichte van de huidige praktijk en het beschikbare instrumentarium. En dat minder onderzoek nodig is. En dat realisering van uw initiatief binnen kortere procedures tot stand kan komen. Dat is mogelijk doordat ieder met vertrouwen bekijkt hoe een initiatief kan worden gerealiseerd. Dat vraagt hier en daar nog wel een omslag in de manier van werken.

    Vooruitlopend op de inwerkingtreding van de Omgevingswet, biedt de Crisis- en herstelwet de basis voor het alvast experimenteren met de zogenoemde ‘eenvoudig betere’ oplossingen van de Omgevingswet. Sinds enkele jaren experimenteren gemeente hier al mee. Ervaring is opgedaan met een andere manier van werken waarbij de kans werd benut om  een initiatief vanuit een ander perspectief te bekijken. Dat is ook wenselijk als een aanpassing van het gebruik van een monument wordt besproken of aanpassing van het gebouw of directe omgeving zelf nodig is.